刘尚希：要把个人补充养老纳入到养老制度总的框架里来设计

发布时间：2025-07-08 13:32:49 来源：挹彼注兹网 作者：知识

随着中国的刘尚老制老龄化速度加快、程度加深，希把养老保障问题成为愈发重要的个人战略性问题。养老问题从性质上来说是补充一个风险问题，贯穿于整个社会的养老各个层面和各个环节，所以，纳入思考养老问题始终需要风险思维、到养度总的框风险理念，架里政府以及机构参与者对未来风险前景的设计预判就变得至关重要。

养老风险应纳入社会风险的刘尚老制宏观治理之中，要避免碎片化管理

第一，希把养老制度应有利于推动农民市民化。个人从社会角度来看，补充全国14亿多人口中，养老农民占53%，纳入大约是7.5亿人；据统计，全国有4亿中等收入群体，主要在城市；全国缴纳的大概6000万人，都在城市。这些数据从不同维度反映出我国社会结构、人口结构、收入结构。讨论养老的问题不能局限在城市里，必须超越城乡二元结构的长期惯性思维，需要从全国人民的养老来做公平的整体设计，包括农民。

现在虽然有全覆盖的养老制度安排，但这种制度安排是碎片化的，对农民来说是一种附带性的考虑，并没有从动态的角度，即市民化的角度把农民纳入到全国养老保险体系之中。农民市民化是一个过程，这个过程如何纳入养老制度之中？在制度设计里要有动态的整体观思维，也需要风险思维，要防止养老制度对农民市民化产生阻碍，把农民固化在农村土地上和农村集体所有制当中。现有的制度设计是不利于人口流动、家庭迁徙和农民市民化的，至少没有任何激励的作用。

第二，防范化解养老风险的制度设计理念是共治和共担。这一点上世界都是一样的，差异是在具体模式和参数的设计上。养老风险的防范化解，其实是基于养老的风险矩阵。从主体来看，养老风险矩阵涉及到政府、企业和个人；从内容来看，涉及到收入养老风险和生活养老风险。在这里讨论的主要是收入养老风险。有没有钱，是养老的第一大风险。另外，还有生活养老的风险问题，涉及到养老服务、养老设施、养老社区等，要保障老年人生活，仅有钱是不够的，这就是生活养老的风险。这也涉及到政府、企业和个人。把这两方面的内容结合起来，形成了一个养老风险矩阵。

怎么对冲养老风险？从收入角度来说，收入养老风险对冲也形成一个矩阵，从环节来说，是缴费、投资、领取三个环节。从方式来说，有政府的财政补助、税收优惠；社会保险，即基本养老保险；个人养老金融。这有三种方式：政府财政方式，社会保险方式、个人自愿的方式。这当然都离不开政府的引导和组织。自愿的方式就是市场化运作的养老第二、第三支柱。

从财政角度来说，缴费、投资、领取三个环节都涉及到财政问题，尤其是税收优惠，在不同的环节怎样设计？比如参与个人养老金融，是在缴费环节提供税优，在投资环节税优与产品分离开，在领取环节仍然要征税，这实际上是一种税收递延的措施，国际上称之为EET。这种EET税收优惠仅对目前大概6000万个税的纳税人有一定激励作用。这相对于14亿多人是少数，相对于七、八亿的劳动者来说，也是少数，所以，个人养老金在制度设计上怎样拓宽覆盖面是需要考虑的重要问题。

只有个人养老金制度覆盖面达到一定程度，第三支柱才能真正对第一支柱有补充的作用。否则，就会形成这样一种格局：大多数人靠基本养老保险，少数人靠第二、第三支柱补充，在社会上会形成一种不平衡，也会带来不公平。这种不公平不是税收方面的，而是养老风险上的。如果基本养老保险的替代率下降，意味着大多数人的养老风险会上升，这种风险分配可能会成为一个严重的社会问题，衍生出新的公共风险。从风险防范来看，个人养老金制度还需要从人口结构，尤其是城市化过程中人口结构的多维度变化来考虑，要把个人补充养老纳入到养老制度总的框架里来设计。

发展个人养老金融意义重大，也面临巨大挑战

建立个人养老金制度，需要养老金融为载体。当前发展养老金融意义重大，影响深远，意味着我国的财富管理进入新的阶段。个人养老金融毫无疑问是长期资金，有利于促进价值创造，同时分享经济成长的成果，有利于金融和非金融产业之间形成良性循环，并通过金融，实现社会财富与经济增长的良性循环。但在我国现阶段，发展养老金融同时面临着巨大挑战。

第一，社会在养老问题上对于政府的期望和依赖性比较大，可能影响个人养老金融的发展。如果基本养老替代率下降，影响到养老的基本生活，可能带来社会稳定风险。即使养老金融发展良好，但在大多数人无法参与的情况下，可能会带来诸多的新风险。从金融操作上来看，也会导致高成本。这是一个挑战，即怎样让更多的人参与到个人养老金融中来。这涉及到对低收入者的激励、金融税制优化和税优激励的选择等多个方面。

第二，资本市场当前发育不充分，是否能承载养老金融的功能面临着诸多挑战。我国金融市场化程度有待提升，现在资本市场上竞争与垄断并存，一些基础设施是不完善的，如资产定价基准等。资产的估值、专业服务的水准和能力还有待提高。现阶段，资本市场与产业成长的良性循环还没有完全形成，价值投资的理念还不强，股市基本上是炒作，长期价值投资的机构投资者也不多。在这种情况下，与养老金融所要求的长期投资，尤其是价值投资，并且要与经济增长的成果挂钩，这就形成了一个挑战。

第三，养老金融的风险管理。养老金融在产品设计、资产配置、信息披露、投资顾问等方面有长足的进展，但是风险是不对称的。机构或者银行基本稳赚不赔，在打破刚兑背景下，个人是要承担风险的，这就形成了风险的不对称。怎样来看待这个问题？这也需要相关参与者转变理念、提升能力。养老金融的风险管理是一个新问题，而如果还是按照传统的做法进行产品设计和监管，养老金融可能会引发新的社会风险。

第四，金融法治化不足，对金融消费者的保护不力。从立法、执法、司法、守法这几个环节来看，对金融消费者的保护是不力的。现在不断地提醒投资有风险，理念上是对的，但要思考怎样让这种风险对称。如果是“一边倒”，有的旱涝保收，有的承担风险，对金融消费者是不公平的。综合监管能力怎么跟上去？养老金融这种比较新的事情，跟以前政府的监管对象是有区别的，怎样与时俱进，对政府的监管能力也是一个挑战。

第五，养老账户的整合。发展个人养老金融意义重大，但是挑战也不小，怎样把这件事情做好？整体设计是至关重要的。在“自扫门前雪”的政绩考核和管理格局下，账户和APP可能也会越来越多，这给个人带来的便利性和获得感会下降。这要求在整体设计上，必须站在社会的角度、站在为社会成员服务的角度来真正提高便捷性，而不仅仅是在金融机构的层面。

比如现在实现了个人收入通过个税APP去汇集，这是一个进展，但是对低收入者的各种补贴，又是通过其他账户来实现的；个人养老金融账户又是单独的一个。如果这些账户不能连通，恐怕不仅仅会造成数据的分割、信息的不对称，带来宏观管理上的风险，也会给个人带来风险和不便利，降低社会对于这种制度的认同感。

从这一点来说，需要各个部门之间充分地沟通，形成一种协同机制和统一的数字平台，这是至关重要的。因为在我们国家很容易形成这样一种局面：从各个部门来看都是好事，办完合起来以后又出现更大的问题，就是所谓的合成谬误。怎样摆脱治理中的合成谬误，目前还没有找到有效的办法。如何避免在个人养老金制度设计和实施中产生合成谬误，以避免给社会带来新的风险和不确定性，这需要从更加宏观、更加整体的角度去考虑。

（原题为《刘尚希：当前发展养老金融意义重大，影响深远》。作者为中国财政科学研究院研究员。）

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